水污染：中国的公共危机
尽管暴露了许多问题，但中国的水污染并没有得到有效的根除和控制。根据2008年国务院八部委环境保护专项行动最新检查结果，全国113个重点监测城市饮用水水源地水质达标率仍较低，其中243个地表水源中有159个达标，占65%，84个不达标，占35%，涉及16个省、自治区、直辖市的40个城市。作为一场严重的公共危机，水污染正以非同寻常的分量挑战着中国政府的决策水平和能力。
黑色“水地图”
从松花江的苯泄漏到广东北江的镉污染，从滇池水葫芦的野生生长到太湖蓝藻的泛滥，虽然一个又一个无情的事实在不断挑战着我国本已脆弱的水环境容量，但这些局部化、碎片化的现象并没有让我们充分认识到水污染的严重性和残酷性。只有打开中国水系的平面地图，几乎处于危机边缘的水污染生态才能彻底暴露。
根据国家环保总局的调查，自两年前的松花江事件以来，中国已经发生了140多起水污染事故，平均每两三天就有一起与水有关的污染事故。据监察部统计，近年来我国每年发生水污染事故1700多起。
“沧浪之水清，你可以牵我的脚。”屈原的浪漫情怀日益成为历史的记忆和哀叹。根据国家环保总局发布的《中国环境状况公报》，全国近40%的河流受到近14万公里水质评价的严重污染；五类水质占中国七大河流的41%。国家环保总局发布的另一项重要调查显示，在中国流经城市的131条河流中，有36条为重度污染，21条为重度污染，38条为中度污染。
黄河作为我国北方重要的水源，近十年来受到污染的事实越来越多。黄河流域水资源保护局对黄河水污染进行定量分析后发现，近40%的黄河干流水质为V类，基本丧失了水功能。像黄河一样，长江的污染面积正在扩大。根据最近的一项调查，长江干流60%的水已经被污染，超过三类水的断面已经达到38%，比8年前上升了20.5%。无独有偶，淮河虽然是我国投资最大、治污最早的河流，但仍然是污染最严重的河流。经评估，淮河2000公里段有78.7%不符合饮用水标准，79.7%不符合渔业用水标准，32%不符合灌溉用水标准。十年前，淮河流域生长着60多种鱼类资源，但现在这些鱼类几乎灭绝了。
除了跨区域河流被广泛污染，当地中小河流和所谓的城市“龙须沟”也注定会被污染。上海的苏州河已经“黑”臭了80年，但在笔者居住的广州，横跨市区、汇入珠江的14条河流无一例外都是黑臭的。
当河流受到污染侵袭时，湖泊很难对其免疫。国家环保总局发布的环境质量状况报告显示，我国“三湖”(滇池、巢湖、太湖)水污染日益加重；有“千湖之省”美誉的湖北省武汉市，污染负荷远超水环境容量，其中劣V类湖泊32个。抚仙湖作为云南省前两大未受污染湖泊之一，水质开始急剧下降。
以海洋为目的地的河流和湖泊给接受者带来了污染。根据广州海洋地质调查局的调查结果，珠江口95%的海水受到严重污染。巧合的是，
产业结构不合理、增长方式粗放是中国经济长期无法治愈的痼疾。其重要特征是重化工业，特别是资源消耗型工业发展迅速。问题的关键在于，受水资源、航运等产业布局因素的影响，重化工业沿江或沿江布局成为一种范式。据统计，我国2.1万多家石化企业中，有1.3万多家石化企业位于长江、黄河沿岸。至于小造纸、小皮革等项目，在水环境敏感区域启动炉灶的现象比比皆是。这种工业布局最严重的后果是大量污水可能未经处理就被倒入河流和小溪。据国家环保总局调查统计，我国每年工业污水排放量已达300多亿吨，特别是七大水系所承载的工业污水排放量日益增加。
农业面源污染超过工业污染已成为我国水污染的一个重要特征。研究表明，农村面源污染占各类环境污染的30%-60%，已成为水污染的最重要组成部分，其中污水中COD(氧含量)已超过城市和工业源总量。一方面，过度使用化肥造成的污染非常惊人。如果将化肥施入土壤，只有一小部分被作物吸收，而大部分要么渗入地下污染地下水，要么随着地表径流进入河流、稻田、池塘。化肥会造成水域富营养化或饮用水源硝酸盐含量超标，因此一直是危害水质的“第一隐形杀手”。
农业污染危害水资源的另一主要力量来自畜禽和水产养殖污染。调查数据显示，养牛产生的废水超过22人产生的废水，养猪产生的废水相当于7人产生的废水；京郊畜牧场排放的有机污染物相当于全市工农业生产废水和生活废水中所含有机污染物的2-3倍。
在农业污染超过工业污染的同时，另一个主要污染源————生活污水，从城乡各个角落奔涌而出，并且有愈演愈烈的趋势。据了解，我国每年洗涤污水量近22亿吨，相当于34座十三陵水库和76座昆明湖。2006年，仅北京和上海的生活污水就分别达到9亿和9亿
11亿吨。全国大小城市的生活污水的排放量已经超过了工业污水的排放量。问题的关键在于，目前我国仍有61%的城市没有污水处理厂。在污水处理设施得以修建的城市，能正常运行的也只有50%；还有的由于污水收集管网的原因，污水处理厂处理量不足设计处理能力的20%。而在广袤的农村，生活污水处理设施基本为零。正因为污水处理率的低下，中水回用水平低，大量污染负荷就如泄闸之洪汹涌般进入河流与湖泊，中国水体环境质量由此被一步步逼向危险的边缘。
管理体制之痒
从经济学原理看，水资源属于公共产品，应当纳入政府资源建设和管理的范畴。质言之，水环境的保护和建设程度直接反映和考量着政府的管理能力和力度。依此审视，我们就不难深入地看到水污染背后公共管理体制的失衡和羸弱。
“五龙治水，九龙戏水”是专家们对中国水资源管理模式极具形象的比喻。目前，政府部门中涉水、管水的主要包括水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等。这种“九龙治水”的机制表面上集中了众多部门的力量，但事实上并不能达到“团结治水”的目的，相反在客观上强化了职能部门的局部利益和单一目标，进而弱化了水资源的宏观管理功能。
中国水污染防治工作的重要特点是实行的是地方负责制，而恰恰这一点也许是值得我们深思和修正的地方。对于GDP的追逐和崇拜已经成为中国地方政府的惯性思维，而在实用主义和生态主义两种截然不同的发展观之间作出选择，作为“经济人”的政府当然会不假思索地选择前者。道理很简单，后者不仅需要支付治理污染的巨额成本，还要支付为了控制污染而出让的经济收益成本。结果是，那些本应彻底关闭的小化工、小造纸、小皮革企业死而复生，阴魂不散；将沿江沿河作为工业企业的栖息地以拉升GDP就成为地方政府不谋而合的思想与行动。
对于水资源污染行为的漠视、怂恿乃至保护是地方政府留给社会的一大公害。中国民间环保组织———中国水污染地图网研究发现，不仅国内许多知名企业已经成为了水污染的大户，而且包括松下、百事等30多家在华经营的跨国公司也频频违反中国的水污染控制法规，而后者有一半以上集中在长三角地区。然而，时至今日，这些污染主体不仅没有得到应有的惩治，相反还在继续着自己的污染行为。
依法治水是世界各国的通例，但就是这一看似最强硬的手段在中国却屡打折扣。按照《环境保护法》的规定，环保执法机构可以对任何一个污染项目处以数额不等的行政罚款，不过这种处罚只能算是九牛一毛。有人算过一笔账，高污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2—1.8元，偷排每日的净收益往往能达到几十万元，而环保部门最高罚款限额仅为10万元，这种比较收益驱使着不少企业宁愿认罚也不愿治污。
管理的离散与制度的软化导致了中国政府在投入了巨大成本的情况下，至今对于水污染的治理仍然收效甚微。全国人大常委会在一份环境执法检查报告中提到，中国水污染治理项目进展缓慢，重点流域“十五”时期污染治理任务没有全部完成。其实，问题的严重性并不仅仅在于水污染治理进展缓慢，而且新的水污染还在继续快速蔓延，水环境恶化的趋势没有得到实质性控制。
高昂的代价
北宋变法大家王安石说：“水之性善利万物，万物因水而生。”然而，面对着一个日渐变“黑”的中国水体环境，我们却很难找到任何聊以自慰的乐观感觉。
水污染直接危害的是百姓饮水安全。与国家环保总局披露的全国地表水源不达标城市占检测目标的34%的残酷事实相同时，水利部也披露出一组令人惊心的数字：目前全国有3.2亿农村人口喝不上符合标准的饮用水，其中约6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，1.9亿人饮用水有害物质含量超标。
从水源到饮用水再到食品，水污染形成的“恶性链条”已成为危害民众身体健康与生命安全的“罪魁祸首”。权威资料显示，中国大约每年有200万人因为饮用含砷量很高的水而患病，农村约有2000多万人饮用氟化物超标的水而患上地方性氟斑牙和氟骨症。同时专家指出，河北涉县、河南沈丘县、天津北辰区、陕西华县、江苏阜宁县、广东翁源县等地区频频出现的“癌症村”等，都与饮用水污染高度相关。
对于经济的灼伤无疑是水污染延伸出的最大后果。国家环保总局和国家统计局联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告》表明，2008年全国因包括水污染在内的环境污染造成的经济损失为5000多亿元，约占当年GDP的4%。
靠天靠水的农业成为水污染的直接受害者。以黄河为例，由于农业是黄河上的用水大户，占黄河总用水量的90%，因此黄河水污染给农业造成的损失每年最高达33亿元。另据河北省环境状况公报显示，由于水资源匮乏，部分地区农民使用污水灌溉，导致全省去年污染耕地面积2100多公顷，造成农产品(,0.00,0.00%)产量损失多吨。
还需正视，水污染所造成的危害性已经远远超过了经济与卫生的范畴，其引致的群众负担加重和对政府不信任等次生矛盾日渐突出。据统计，全国信访办平均每天收到水环境污染纠纷群众来信60多封，不仅如此，频发的水污染事故，也造成地区间的纠纷不断，影响和谐社会的构建。
构筑“防污墙”
残酷的历史已经将中国政府无奈地推到了“先污染、后治理”这一西方工业化国家走过的老路之中，留给我们的选择就是将旧污染降低到其危害的最低限度，彻底控制和杜绝新污染的发生。对此，国家环境保护总局指出，到2010年，中国政府将投入6400亿元用于水治理，占环保总投入的40%。同时，中国政府作出了郑重承诺：到2010年全国设市城市污水处理率不低于70%，到2020年，使城乡居民饮水达到安全或基本安全。
愿景无疑令人心怡和心动。但通向目标的未来之路也许并不平坦。根据中国目前较为严峻的水污染生态，笔者认为，防治水污染应当拓出更为广阔的战略思路。
———科学规划流域内的重点产业布局。要协调上下游、左右岸在产业布局的关系，充分考虑重点污染企业对污染排放的处理；在饮用水水源地和大江大河的上游地区，要慎重布局重污染型企业，以免对中下游地区的用水造成威胁；要建立区域性“污染补偿机制”。上游发展经济污染了下游，就须以某种形式补偿下游；同时，下游地区参加上游地区的环评工作，并严格实施一票否决制度，形成上下监督的机制和体系。
———加强跨区域、跨流域的综合管理与协调。跨区域、跨流域的综合治理是从流域的生态承载力出发，突破地区和部门之间的障碍，综合考虑流域内自然资源的合理开发与保护。同时，要根据生态系统的承载能力、河流流量的季节变化等因素，科学核算流域的纳污能力，在此基础上，确定流域的污染物排放总量、各企业的排放定额和排放标准。为此，应当依照法定程序建立权威高效的流域管理协调机构。这种机构应有各方面的代表组成，例如包括中央政府有关部门、流域内各级地方政府的代表、用水户代表以及专家代表等。流域内一切重大的水事项和政策都应由流域管理委员会通过民主协商并表决的办法来决定。
———加大违规成本和惩治力度。通过架构和完善水环境保护的各项法规，达到对排污者经济处罚、行政制裁以及刑事责任的综合惩治。作为一项特别措施安排，国家可在省级以下行政区划内成立“惩治环境违法行为中心局”。这种中心独立于地方政府，它的成立可以进一步加强环境执法领域的工作力度，提高环境执法的专业化程度，使地方性的、单专业领域的环境执法职能上升到国家层面。
———引入市场机制，以经济手段推动水污染治理。首先，要建立环境资源价格体系，推行排污权有偿交易，运用价格杠杆激励企业加强污水治理，让“治污者赚钱”。其次，要完善污水处理付费制度，积极落实污水处理收费政策，所有城镇都要开征污水处理费，并逐步提高收费标准。第三，要吸引社会资金投入污水处理厂和管网建设，提高城市污水处理的技术水平。
———强化农村面源污染的治理。针对农村与农业已经构成了水污染源的重要主体，我们应当构建城乡一体化的水环境保护监督管理体系，研究制订具有激励机制的农村面源污染防治政策。首先，要大力推广生态农业和有机农业，奖励或补助实施农业清洁生产方式方法的农户或集体；其次，要探索实施“污染补偿”措施，按照“谁污染谁补偿”原则，最终实施排污收费制度；第三，要开展农村面源污染防治适用技术和技术应用推广措施研究，并进行污染源头分类控制。例如：农用化学品减量化的技术措施，人禽粪便资源化利用，村镇生活污水、生活垃圾的高效、低成本、易于推广的适用处理技术开发和推广等等。
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